不过益德从孤多年，功劳也不小，此番子龙先升为州牧，而荆州牧之位又有景升兄占据，益德不要心存抱怨就好……”
张飞在荆南，如今也能执掌五郡之地，他的实权跟州牧是差不多的，就是荆州还有三郡在刘表手上，刘表占了名分，张飞就只能有实无名。
诸葛瑾听了刘备的担心后，却是觉得瞌睡送枕头，立刻帮刘备出了个主意：
“属下以为，此事倒不难平衡。若是去年这时候，我军遇到这些麻烦，或许还难以处置，但今年，主公刚刚会盟、得了天下其他反曹诸侯的拥戴，成了盟主。
趁此机会，主公也可自行略改官制，以顺应时势、逐步减轻地方割据之害，为将来长治久安计。”
刘备闻言，眼神微微一闪：“子瑜可有想好改制之法？”
诸葛瑾字斟句酌地说：“自桓灵以来，至中平末年，天下本无州牧，只有刺史。刺史之职权，本在监察，而非执政。后来只因郡权重而州权虚、天下渐乱，为了统筹地方军阵，才增加了刺史的实权。
至中平五年，张举张纯等乱贼愈发猖獗，刘焉奏请先帝设立州牧、并自请为益州牧，天下各州才渐渐有了州牧。但州牧设立之初，只有宗室重臣可以担任。
后来朝廷陵迟，天子蒙尘，尤其是在长安大乱、狼狈东归那两年，为了争取更多方伯承认朝廷、天子才不得不拿出越来越多的州牧之位，给外姓之人。
而如今天下诸侯，皆已中分，非拥曹则拥刘，再无中间摇摆之人的容身之地。既然如此，主公可大大方方上书陛下，言明滥开州牧这个口子的害处。
请陛下到此为止，将来不再授予外姓之人州牧之位。此前已经为州牧的，也算是历史遗留问题，可以承认。同时，恢复刺史的权力、回到桓灵之前的监察状态。
而对于军、政之权，可于州一级另设其他二使。或名为防御使
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